國戰會論壇/不預期衝突 兩岸需要軍事對話

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國民黨副總統候選人趙少康拋出「派軍事觀察員到大陸看他沿海的軍事部署」的議題引起爭議。

内容提要

羅慶生/台灣國際戰略學會執行長

國民黨副總統候選人趙少康拋出「派軍事觀察員到大陸看他沿海的軍事部署」的議題引起爭議。贊成者認為是個不錯的主意,反對者則認為荒謬、脫離現實,甚至有「習近平都被當成副手」的諷刺。

趙說法的確粗糙,並不縝密,但「軍事觀察員」本身並非荒謬無據。國際關係理論中有這種安排,那就是信任建立措施(CBMs)。從軍事對話、建立海上遭遇準則、裁減軍備,再到互派軍事觀察員;雖然過程漫長,卻有緩解敵意、促進和平的功能。趙的主張跨步太大,未經軍事對話就直接跳到軍情監督,才讓人覺得突兀。

事實上,20多年前兩岸關係趨向和緩時,曾有建立「軍事互信機制」的討論,這是台海版本的CBMs,當時國防部發布的《國防報告書》還將其列為國防重要施政。民進黨全面執政後否認92共識,兩岸停止對話,才被丟到資源回收箱。這兩年台海形勢惡化,戰爭機率升高,兩岸已有軍事對話的急迫性,趙的論點值得進一步討論。

冷戰時期的CBMs

CBMs是冷戰時期,美國領導的北大西洋公約組織,與蘇聯領導的華沙公約組織,在歐洲敵意對峙而發展出來的特殊安排。最初的目的,是避免「不預期戰爭」發生。

戰爭是人類社會的特殊現象,可視為國際競爭的最激烈階段,或者是在國際無政府狀態下解決爭議的最後裁判。總之,以人類文明目前的智慧無法避免。既然無法避免,那就理性面對。打仗可以,但要經過理性分析與談判,如果談不攏,或覺得「不打」造成的傷害超過「打」,那就打吧。但不要明明不想打,卻為特定目的擺強硬姿態,軍隊虛張聲勢、相互挑釁,最後因誤判或擦槍走火而莫名其妙地打起來,那就太不值得。

於是美、蘇從軍事對話開始,尤其是海軍,因為海軍艦艇是雙方軍事力量最先遭遇的部分,也最容易擦槍走火。經過長期努力,1972年雙方海軍將領終於簽訂《防止海上意外協定》。這是個劃時代的軍事自我管控協議,不只建立了後來西方將領經常掛在嘴邊,所謂海上遭遇時軍事行動的「專業」標準,還達到了非常高程度的軍、民信任。

從哪點看出來?簽約的是雙方海軍將領而不是政府首長或國家領導人,表示這協定不是國家與國家間,而是軍隊與軍隊之間的約定。這必須有足夠的信任基礎,因為自己的將軍居然和對方的將軍簽約,首先遭質疑的就是將領們的「忠誠」。

這樣的發展使得雙方逐漸從敵意與對立中扭轉,雖然過程漫長期間也屢屢發生波折,但不想發生戰爭的信念使雙方繼續往前走。1986年簽署「斯德哥爾摩文件」、1990年簽署「維也納文件」,敵意與對立終於消失。冷戰的結束,各方都認為CBMs有相當大的作用。雖然之後的北約東擴,將原本的華約國家陸續納入北約,或許讓延續蘇聯政權的俄羅斯有受騙上當的感覺。烏克蘭戰爭的原因與功過,就讓歐洲的歷史學家們傷腦筋。無論如何,冷戰的結束,讓世人享受了2、30年的和平。

兩岸的軍事互信

冷戰結束也影響海峽兩岸。當時美國是世界唯一超強,希望各地都能維持和平穩定,和中國大陸也不是競爭關係,而是「建設性戰略夥伴」,因而期望兩岸能推動「軍事互信機制」。不過,超過半世紀的敵意與對立並不容易扭轉,退役將領訪問大陸就成為先導性的安排,期望透過這「二軌」的對話逐漸改變氣氛。原本互動還不錯,現在卻被部分政客質疑「忠誠」,甚至威脅取消退休俸,可見兩岸和平氛圍的倒退,而且很嚴重。

這是因為敵意與對立被刻意推動。例如宣稱「中國是敵國」或「逢中必反」。只要和中國大陸有任何連結即被批判,甚至包括外遇對象。事實上,國軍對共軍的定位是「假想敵」而不是「敵軍」,大陸居民也不是敵國人民。這種認知誤導讓台海充滿高度的軍事風險。解放軍戰機進入我防空識別區一概解讀為恫嚇,軍方因而宣示只要進入領空,即視為開戰的第一擊。這很危險;假設某天有架共軍戰機在台灣12海里外飛行,突然偏進了台灣領空,意圖不明,國軍要不要開火?

美國很清楚這種軍隊間相互挑釁的風險。美軍與解放軍之間其實也一樣,因而即便搞「小院高牆」的激烈競爭,也將美、中恢復軍事對話視為最迫切事務。11月中旬,拜登與習近平在舊金山會晤,主要談的就是這個。美、中兩軍必須有溝通管道,以避免例如海軍艦艇遭遇時強力攔截而發生非預期的軍事衝突。

兩岸同樣迫切需要啟動軍事對話以避免類似衝突。台海和平倒退,台灣恢復徵兵制,形勢如果繼續緊張,將回到以前國共對抗時期。然而當時雙方的軍事默契卻已經被破壞殆盡。沒錯,即便兩岸對抗最嚴重的時代,國、共兩軍之間仍有互信,這才能維持台海在1958年金門炮戰後半世紀的和平。

這些軍事默契並未經過談判,也沒有條文約束,而是為避免發生不預期衝突,雙方自我限制下的產物。包括大陸不在春節期間動武(96年台海危機的飛彈試射即是元宵節次日凌晨開始)、戰機不飛越台海中線、不干擾台灣對金門、馬祖等外島的運補;台灣戰機不飛越台海中線、不降落金門馬祖、第一線炮火不瞄準對岸目標等。

從這些默契可以看出,最具體也最重要的指標就是台海中線,而現在大陸已明確表態否認台海中線存在。從戰爭風險來說,這意味著安全閥被拆除,兩軍若因過於接近而擦槍走火發生衝突,將不令人意外。這是了解兩岸軍情的研究者所以深感到不安的地方。

雖然有些觀點認為,兩岸軍事實力不對等,中國大陸軍力強大,打不打全在它,無須和台灣建立軍事互信。或者認為CBMs並不能阻止中共動武,台灣應尋求強軍並與美國結盟才能確保安全,軍事對話無意義。然而這些觀點並沒有真正了解CBMs。CBMs並不是要阻止戰爭,而是要避免非預期衝突。如果真的想打仗,那就算了,如果不想打,就有必要對話。這是洞朗衝突事件後,中、印舉行20輪「軍長級會談」的原因。中、印不想打仗,兩岸是想打仗嗎?

戰爭是複雜問題,兩岸會不會打仗,更是非常複雜的問題,並沒有簡單答案。然而從國際體系的結構理論來說,行為者的能動性受結構制約,不完全是依據主觀意願決定,因此宏觀全局,或許能對當前台海安全形勢有個方向性的理解。

從國際結構上看,區域安全形勢是架構在全球競爭結構上。兩岸對立緩解有冷戰結束的背景,這兩年台海形勢惡化,同樣也有美、中激烈競爭的背景。去年俄烏戰爭爆發後,美方操作有可議之處,質疑美國要將台灣烏克蘭化,把中國也拖進戰爭漩渦,並不是完全出於陰謀論者的想像。

但台灣畢竟不是烏克蘭。烏克蘭是全球化邊陲,發生戰爭對全球經濟雖有影響卻屬可控;台灣卻是全球化核心,發生戰爭對全球經濟的衝擊將大到難以想像。去年12月,美國智庫Rhodium Group曾推估台海衝突的全球經濟風險,認為台灣若遭封鎖損失將超過2兆美元,全球將立即感受到難以逆轉的經濟破壞,幾乎沒有一個國家能倖免。美國也沒有那麼強的國力,在烏克蘭戰爭外再支持另一場戰爭,現在又有以哈戰爭需要花錢。

拜登政府已體會台海戰爭的風險,對中國的競爭雖仍激烈,但在台海方面已轉為謹慎,多次強調恪守「一個中國政策」,對恢復美中軍事高層對話也表達迫切性。國會也配合,眾院議長訪台之類的操作已不復見。之前「逢中必反」、「有話必嗆」的蔡政府顯然也受到壓力,近來對中國議題的談話語氣含蓄很多。甘肅地震,蔡總統還刻意用簡體字在X(原推特)發文表示慰問。但台海和平氛圍已經倒退得很嚴重,這樣的力度要扭轉趨勢還差很遠。

如果美國也擔心台海發生戰爭,那麼兩岸重建安全閥就不是可不可行,而是必須要有的問題,否則發生不預期衝突,就可能引發美、中大戰。這可是個世界級別的戰爭,最可能結果就是兩敗俱傷,絕非各國所願意看到。兩岸需要軍事對話,以降低台海衝突風險,在大選激情過後,無論哪組候選人勝選,都將面對這個問題。

(作者羅慶生為台灣國際戰略學會執行長、博士,國戰會專稿,本文授權《洞傳媒》國戰會論壇、《中時新聞網》言論頻道、《獨家報導》同步刊登)

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